اگر اقدامات دوران سلطنت ناصرالدین‌شاه را به‌عنوان نقطه آغاز شکل‌گیری نسبی مفهوم متداول حکومت-ملت برای ایران معاصر در نظر بگیریم، آن‌گاه ملاحظه می‌شود که با وجود تمام گام‌های بعضا مدرن و ترقی‌خواهانه از جمله ایجاد تشکیلات صدارتی، وزارتی و حتی به اصطلاح عدلیه تحت عنوان «دیوان مظالم»، تلاش برای جذب سرمایه، فنون و قواعد خارجی از طریق اعطای امتیازات خارجی یا استخدام مستشاران که پس از وی توسط دیگر سلاطین قاجار نیز افتان و خیزان ادامه یافت، رابطه دوجانبه مدونی بین حکومت و ملت شکل نگرفت یا ظرفیت‌های ایجاد آن نیز عاطل ماند.
اینکه چرا کشور در طراحی چنین رابطه اساسی چه از طریق تلاش‌های بومی و درون‌زا (مانند کتابچه غیبی ملکم‌خان) و چه از طریق گرته‌برداری‌های خارجی (مانند ترجمه کُد ناپلئون یا قوانین اساسی اروپایی) ناموفق ماند، البته سوال دشوار و چندبعدی است. اما به فرضیه‌ای می‌توان چنین عنوان کرد که زمامداران قاجاریه از این‌رو نتوانستند رابطه حکومت و ملت را به آستانه مصالحه و تعادل برسانند که اصولا در برابر خواسته‌های اولیه ملت (به معنی تامین کالای عمومی شامل آموزش، امنیت و قانون) یا مقاومت نشان دادند یا در تشکیل نهادهای مدرنی که بتواند این امور را تامین و حقوق متقابل مردم و حکومت را مشخص سازد، ناموفق ماندند.
گرچه همزمان باید در نظر داشت که تکوین این‌گونه روابط ساختاری در بقیه کشورها نیز طی سده‌ها و طی روندهای نه چندان صلح‌آمیز حاصل شده است. نکته افتراق در این است که در کشورهای موفق، حرکت اصلاحی-انباشتی در طول زمان ادامه یافته و نتایج ناشی از سعی و خطاهای تاریخی در ادوار بعدی مورد استفاده واقع شده است.
درحالی‌که تجارب مثبت دوران قاجار در برابر میراث منفی آن دوره یعنی همانا قانون‌گریزی، فسادپذیری و عدم رعایت حقوق مسلم آحاد جامعه (از جمله فعالان اقتصادی) از سوی حکومت، چنان کمرنگ بود که فائق آمدن بر آن تبعات، چندین نسل زمان نیاز داشت. بنابراین همان‌گونه که مطالبات عمده صرافان و تجار بزرگ از دربار قاجار هرگز وصول نشد یا تاجر قند در ملأعام فلک شد زیرا حاکم وقت از توان درک اثر جنگ روسیه و ژاپن به‌عنوان یک عامل برون‌زا در افزایش قیمت محصول وارداتی عاجز بود، عملا عدالت‌خانه‌ای هم در کار نبود تا به آن رجوع شود، هنوز هم «مقررات روشن» با لحاظ پیچیدگی‌های حقوقی و اقتصادی وجود ندارد تا از حقوق اقتصادی مردم در برابر ارکان مختلف دولتی حفاظت و در صورت لزوم آن را استیفا کند. هنوز هم فعالان اقتصادی بخش خصوصی و مردمی هنگامی که به‌واسطه تصمیمات ناگهانی و سیاست‌های غیرقابل پیش‌بینی دولت‌ها دچار ضرر و زیان می‌شوند، مفری ندارند و متحمل هزینه می‌شوند.
بدهی دولت‌ها به پیمانکاران، بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی، مطالبات تامین اجتماعی از کارفرمایان، بدهی بیمه‌ها به بیمارستان‌ها و بدهی بخش خصوصی به بانک‌ها، همه نمونه‌هایی از مرافعات پیچیده اقتصادی است که براثر دخالت و سیاست‌های حکومتی حاصل شده و تعیین تکلیف آن با دشواری و ابهام روبه‌رو است. قاجاریه در ایجاد نهادهای اساسی و زیرساخت‌های نوین که لازمه بقا و ترقی یک ملت در قرن پرتلاطم نوزدهم و در میان جامعه به سرعت رو به پیشرفت ملل محسوب می‌شد، دستاورد درخشانی حاصل نکرد. نظم و کیفیت نظام دیوانی و دولتی به مفهوم وزارتخانه‌ها و دوایر حکومتی هرگز حتی به تراز همسایه غربی یعنی حکومت عثمانی هم نرسید.
مداخله حکومت‌های قاجار و والیان ولایات در تجارت خارجی و داخلی بی‌ضابطه و اداره گمرکات دلبخواهی و قواعد آن متغیر بود. حکام، درباریان و متنفذان در تجارت خارجی ذی‌نفع بودند و با استفاده از قدرت انحصاری خود و از طریق احتکار، باعث تلاطم‌های قیمتی، کمبود یا حتی قحطی مصنوعی می‌شدند. انضباط مالی در هزینه‌های فزاینده دربار قاجار هرگز حاکم نشد و از این‌رو تعهدات نکول‌شده به تجار و صرافان داخلی از حد عبور کرد و نهایتا به‌صورت بدهی انباشت‌شده به بانک‌های خارجی روس و انگلیس تبدیل شد و حکومت ناگزیر برای جبران آن بعضا مجوزها و امتیازات خاص به بیگانگان اعطا کرد. نظام مالیاتی دقیق، منصفانه و کارآ وجود نداشت.
بنابراین راه میانبر، شکل‌گیری سازوکار تیول‌داری و مشابه آن بود تا بتوان به‌زور استثمار مردم ولایات، درآمدی برای مخارج حکومت دست‌وپا کرد. بنابراین حکومت قاجار مصداق کامل یک دولت ضعیف در مقابل یک ملت ضعیف محسوب می‌شد که ما به‌ازای آن کاهش روزبه‌روز جایگاه حکومت بود. استمرار این شرایط نه‌تنها به تکوین رابطه ملت-دولت در ایران ختم نشد، بلکه در نهایت منجر به انقلاب مشروطه شد که مهم‌ترین و اصیل‌ترین خواسته آن همانا ایجاد عدالت‌خانه بود تا مرجعی باشد برای تصحیح رابطه مغشوش دولت و مردم.
از سوی دیگر در دوره قاجاریه، تمام مشکلات لزوما درون‌زا نبودند، تحولات پرشتاب و عمیق به مدت بیش از ۱۰۰سال در سطح بین‌الملل به وقوع پیوست که حکومت قاجار به لحاظ ساختار سنتی خود، از توان تشخیص، تحلیل و قدرت اتخاذ موضع درباره آنها بی‌بهره بود. تصمیمات غلط داخلی و بروز جنگ‌های ایران و روس، ظهور و سقوط ناپلئون و آثار آن بر تحولات اروپا که حتی روس و عثمانی را نیز تحت تاثیر قرار داد، شکست روسیه از ژاپن و تغییر جایگاه آن در اروپا همراه با تقویت نگاه رو به جنوب روسیه، گسترش دامنه نفوذ انگلستان در جهان، جنگ‌های داخلی در ایالات متحده و نهایتا جنگ اول بین‌الملل از جمله تحولات سیاسی این دوران بودند که هریک نیز با بزرگ‌ترین تحولات فناوری و اقتصادی عصر همراه بود.
در نتیجه اولا جابه‌جایی‌های بزرگ در قطب‌های قدرت، ثروت و تکنولوژی رخ داد و ثانیا چنان سطحی از عدم قطعیت‌ها و دینامیسم بین‌المللی را ایجاد کرد که حکومت قاجار به سختی می‌توانست در عرصه جهانی، جایگاه خود را در جهت تامین منافع ملی تعریف کند. در نتیجه ضعف‌های داخلی همزمان با اثرات جانبی منفی جهان پرتلاطم وقت بر اقتصاد داخل، سبب شد تا تصویری درون‌گرا و محافظه‌کار در افکار عمومی ایرانیان نسبت به خارج شکل بگیرد که بر باور بدعهدی، غیرقابل اعتماد بودن و سوءظن به مداخلات توطئه‌آمیز قدرت‌های بزرگ استوار بود. برای مثال بخشی از وخامت وضع اقتصادی کشور در دوره قاجاریه ناشی از نوسانات شدید اقتصاد بین‌الملل مانند تغییرات قیمت پنبه، ابریشم و کاهش قیمت نقره بود که اثر ویرانگری بر اقتصاد و تولید داخل داشت که البته همگی بر اساس دسیسه بیگانگان تفسیر می‌شد.
این همه چنان اثر سوئی در حافظه تاریخی مردم و سیاستمداران کشور برجای گذاشت که تا دهه‌ها پس از آن رگه‌های درون‌گرایی را در کشور نهادینه ساخت. مجموعه این موارد و سایر مصادیق مشابه در یک کلام بیانگر یک ضعف جدی در تفکر حکومتی قاجار طی ۱۳۰سال بود و آن شلختگی در کشورداری، عدم توجه به اهمیت تشکیل نهادهای اصلی حکومت و عدم اقبال به لزوم شناخت دقیق تحولات جهانی بود. نهادهایی که فقدان آن چنان تبعات و عوارض عمیقی برجای گذاشت که تمام ۹۰سال پس از آن یعنی دوران ۵۰ساله پهلوی و دوران ۴۰ساله پس از انقلاب اسلامی نیز به نحوی از فقدان آن نهادها اثر پذیرفتند و نتوانستند ضعف‌های برجای مانده را جبران کنند.
قبل از پایان عصر سراسر بی‌نظم قاجار البته بارقه‌ای تحت انقلاب مشروطه رخ داد که شاید تکرار تاریخی یک «مگناکارتا» (مگنا کارتا یا منشور کبیر در سال۱۲۱۵ میلادی، جان، شاه انگلستان را موظف به پذیرفتن حقوق مشخصی برای مردان آزاد تحت حکومتش، احترام به برخی رویه‌های قانونی مشخص و پذیرفتن این موضوع که قدرت او از طریق قانون محدود خواهد شد، می‌کرد.) با قرائت ایرانی بود تا برای همیشه رابطه (حکومت) پادشاه و ملت را در چارچوب میثاق قانون اساسی تنظیم کند. اما نکته آنکه در میان خیل عظیم فاتحان تهران که شامل خوانین و فئودال‌های شمال و جنوب کشور بودند، اصلا مشروطه‌خواهی، آزادی‌خواهی و انقیاد حکومت مطلق العنان، مفروض نبود، بلکه بخش اعظم نیروهای مسلح مشروطه‌خواه در واقع از سوی گروه‌های خاص و متنفذی تامین مالی می‌شدند که یا تحت قراردادهای تیول‌داری حجم زیادی بدهی به حکومت مرکزی داشتند و از پرداخت مالیات آن طفره می‌رفتند.
در نتیجه کلا درصدد تغییر قاعده بازی بودند یا اینکه قبلا خود در تامین مالی حکومت مرکزی نقش داشتند و دیگر بیش از این تامین نیازهای روزافزون دربار را برنمی‌تابیدند. خوانین جنوب نیز به کلی از تغییر رونق تجارت مسیر جنوب به مسیر همسایه شمالی ناراضی بودند. در نتیجه ملاحظه می‌شود که در جریان مشروطه، منافع عده‌ای خاص تامین شد، موسیو نوز که نظمی بر گمرکات اعمال کرده بود کنار رفت، خواسته‌های بسیار فرعی در صنوف پایتخت برآورده شد (عسگر گاریچی برکنار شد) و ضمن آنکه عدالت‌خانه از اهداف اصلی محو و بدیلی برای آن پدیدار شد که مجلس شورا نام داشت تا نمایندگان گروه‌های قدرت را در پایتخت میزبان باشد و در عمل نیز غیر از محل نطق و خطابه کارکرد دیگری نشان نداد.
بنابراین پروژه استقرار نهاد جدیدی که بر آن اساس بتوان حق مردم را از حکومت استیفا کرد، یعنی عدالت‌خانه، به‌عنوان «تنظیم‌گر» رابطه حکومت و ملت ایجاد نشد. به فاصله کوتاهی، تغییرات مکرر کابینه‌ها خود عامل فروپاشی نظام پارلمانی بی‌پایه‌ای شد که به‌عنوان اولین تجربه تصمیم‌گیری جمعی در کشور (Collective Decision Making) به شکست انجامید. فقدان چنین شکلی از اجماع و تصمیم‌گیری بر اساس اکثریت، تا عصر حاضر نیز احساس می‌شود کما اینکه امروزه در میان دلسوزان کشور و در شرایط خاص اقتصادی حال حاضر، لزوم دستیابی به «اجماع ملی» تبدیل به یک واژه شاه‌بیت شده است و همه مسوولان به طریقی از آن صحبت می‌کنند.
