۱۷۳ ایراد طرح بانکداری

شورای نگهبان با ۱۵۴ایراد و ۳۰تذکر طرح بانکداری اسلامی را به مجلس شورای اسلامی عودت داده است. پیش از این نیز هیات عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام در مجمع تشخیص مصلحت در ۱۹مورد مغایرت میان سیاست‌های کلان و این طرح مجلس را احصا کرده بود که در مجموع، ۱۷۳ ایراد به کل طرح وارد آمده است.

در میان ۱۵۴ایراد شورای نگهبان که بخشی از آن مرتبط با مسوولیت‌ها و وظایف شورای فقهی و هیات عالی است، تنها حدود ۱۰۴ابهام قابل مشاهده است که به نگارش اولیه چنین طرحی از سوی برخی نمایندگان مجلس بازمی‌گردد. در همین ارتباط کامبیز نوروزی، حقوقدان معتقد است با این حجم از ابهام، این طرح اساسا فاقد مشخصات اولیه کار قانون‌نویسی و از اساس و بنیان دارای ایراد است. همچنین شورای نگهبان در ایرادات قانون اساسی نیز به چهار اصل مهم ۸۵، ۷۵، ۵۷ و ۱۱۰ اشاره و تاکید کرده است که مجلس بر اساس اصل۸۵ صلاحیت قانون‌گذاری خود را نمی‌تواند به کمیسیون‌ها و نهادهای دیگری چون شورای فقهی و هیات عالی تفویض کند.

طرح بانکداری اسلامی در سال ۱۳۹۸ و در مجلس دهم مطرح شد و در آذر ماه همان سال کلیات این طرح در صحن علنی مجلس به تصویب رسید. در ۱۵آبان ۱۴۰۱ و در مجلس یازدهم بررسی جزئیات این طرح به پایان رسید و برای تایید نهایی به شورای نگهبان ارسال شد. طرح بانکداری اسلامی از همان ابتدا انتقاد بسیاری از اقتصاددانان را به دنبال داشت. ۲۱ اقتصاد‌دان پیش از تصویب کلیات این طرح در مجلس دهم، نسبت به تصویب آن هشدار دادند و این طرح را دارای ایرادات فاحش دانستند.

موافقان طرح بانکداری اسلامی عنوان می‌‌کردند این طرح استقلال بانک مرکزی را بیشتر می‌‌کند، اما بسیاری از منتقدان معتقدند که این طرح تمام دستاوردها درخصوص استقلال بانک مرکزی را از بین خواهد برد و گره کوری در نظام بانکداری ایجاد می‌‌کند. پس از تصویب کلیات طرح بانکداری اسلامی انتقادات از سوی اقتصاددانان و برخی نمایندگان مجلس همچنان ادامه پیدا کرد، اما در مجلس گوش شنوایی برای شنیدن این انتقادات کارشناسی وجود نداشت.

بنابراین با وجود هشدار کارشناسان اقتصادی و برخی نمایندگان مجلس طرح بانکداری اسلامی در مجلس یازدهم به تصویب رسید. حالا اما شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام پس از بررسی، ۱۷۳ ایراد از این طرح گرفته‌‌اند که این امر گواه وجود ایرادات متعدد در طرح بانکداری اسلامی است و نشان می‌‌دهد این طرح از ویژگی‌‌های اولیه برای تبدیل شدن به قانون برخوردار نیست. شورای نگهبان ۱۵۴ ایراد احصا کرده است. ایرادات این شورا به طرح بانکداری اسلامی را می‌‌توانیم به سه بخش تقسیم کنیم؛ ابهامات، مغایرت با قانون اساسی و عدم تطبیق با موازین شرعی و اسلامی. مهدی طغیانی، سخنگوی کمیسیون اقتصادی مجلس در گفت‌‌وگو با «دنیای اقتصاد»، با اشاره به ایرادات شورای نگهبان از طرح بانکداری اسلامی، گفت: شورای نگهبان از مصوبه مجلس ۳۰ ایراد در زمینه مغایرت با قانون اساسی گرفته است. همچنین شورای نگهبان ۲۰ مورد ایراد شرعی گرفته است. از سوی دیگر بر اساس نظر شورای نگهبان طرح بانکداری اسلامی ۱۰۴ مورد ابهام دارد و شورای نگهبان ۳۰ مورد هم تذکر داده است. این نماینده مجلس با اشاره به ایرادات مجمع تشخیص مصلحت نظام در خصوص طرح بانکداری اسلامی، تاکید کرد: مجمع تشخیص ۱۹ ایراد مغایرت با سیاست‌‌های کلی وارد کرده است. بسیاری از موارد ایرادی شورای نگهبان با اصلاحی کوچک قابل رفع است. اما برای اصلاح برخی از ایرادات نیاز به بحث داریم. در برخی از ایرادات شرعی باید با شورای نگهبان جلسه‌‌ای داشته باشیم و در خصوص این ایرادات صحبت و رفع ایراد کنیم.

مغایرت‌‌های قانونی

بر اساس نظر شورای نگهبان طرح بانکداری اسلامی در برخی بندها مغایر با اصل ۵۷ قانون اساسی است و شورای نگهبان برخی از بندهای این طرح را نقض‌کننده استقلال قوا دانسته است. مغایرت با اصل ۷۵ قانون اساسی به دلیل بار مالی طرح بانکداری اسلامی برای دولت و مغایرت با اصل ۸۵ قانون اساسی از دیگر ایرادات شورای نگهبان است. اصل ۸۵ قانون اساسی بر این دلالت دارد که صلاحیت قانون‌‌گذاری در اختیار مجلس است و این صلاحیت را مجلس نمی‌‌تواند حتی به کمیسیون‌‌های تخصصی‌‌‌ واگذار کند.

همچنین بندهایی از طرح مذکور مغایر با اصل ۱۱۰ قانون اساسی است که در این اصل اختیارات و وظایف رهبری مشخص شده است. بر این اساس شورای نگهبان با بندهایی از طرح بانکداری اسلامی که اختیارات گسترده به شورای عالی داده مخالفت کرده است. یکی دیگر از ایرادات شورای نگهبان استفاده از واژه غیرفارسی کمیته در ماده ۱۲ و مواد دیگر در مصوبه است که بر اساس اظهارنظر شورای نگهبان مغایر با اصل ۱۵ قانون اساسی است. بر اساس اصل ۱۵ قانون اساسی زبان و خط رسمی مشترک مردم ایران فارسی است و اسناد و مکاتبات و متون رسمی باید با این زبان و خط باشد. این امر نشان‌‌دهنده بی‌‌دقتی در نگارش طرح بانکداری است. همچنین بر اساس نظر شورای نگهبان برخی از بندهای طرح بانکداری اسلامی با چند اصل متعدد قانون اساسی مغایرت دارد و برخی بندها همزمان هم مغایر قانون اساسی و هم خلاف شرع است.

عدم تطبیق با شرع

بخش دیگری از ایرادات شورای نگهبان به عدم تطبیق با موازین شرعی و اسلامی بر می‌‌گردد که مهم‌‌ترین آن عدم رعایت شرط خبرویت، وثاقت و امانت است.

در همین راستا سید‌محمد‌صادق پورابراهیم، پژوهشگر مسائل دینی به «دنیای اقتصاد» گفت: در بررسی «طرح بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» توسط شورای نگهبان، چند بار عبارت «به جهت عدم ذکر شروط اسلام، وثاقت و امانت در خصوص اعضای مذکور، خلاف شرع شناخته شد» به کار رفته است. ذکر شرط وثاقت و امانت برای یک فرد اشاره به قابل اعتماد و اطمینان بودن و امین بودن آن فرد دارد.
او تاکید کرد: مفهوم وثاقت اغلب در علم رجال به کار می‌‌رود. علم رجال، علمی است که به بررسی احوال و اوصاف راویان حدیث ائمه علیهم‌السلام و بیان اصول و قواعد آن می‌‌پردازد. در این علم، اوصافی که در قبول یا رد خبر راویان تاثیر دارد بررسی می‌‌شوند، یعنی عدالت و وثاقت، یا فسق و ضعف و مهمل یا مجهول بودن راویان. وثاقت در یک راوی یا یک شخص به معنای قابل اعتماد بودن وی در نقل یک خبر و روایت از ائمه(ع) است. در عرف نیز وثاقت یک شخص بدین معنا است که اگر وی سخنی را از قول دیگری نقل کند در صحت آن تردید نمی‌‌کنیم و به درستی سخن نقل شده ….

از سوی وی اطمینان داریم. وثاقت یک شخص می‌‌تواند معنای کلی‌تری از نقل خبر نیز داشته باشد و به فردی گفته شود که از هر نظر قابل اعتماد و اطمینان باشد و بتوان کار یا مسوولیتی را با اطمینان خاطر به او سپرد. این پژوهشگر مسائل دینی اظهار کرد: شرط امانت نیز در مقابل خیانت قرار می‌‌گیرد و از «ا م ن» به معنای آرامش، سکون و بر طرف شدن خوف و اضطراب گرفته شده و به معنای تامین امنیت حقی از حقوق به وسیله عهد، وصیت و مانند آن یا به معنای حالتی است که انسان را به حفظ حقوق دیگران برانگیخته و او را از تضییع یا تصرف در آن باز می‌‌دارد.

این واژه بر اعیان نیز اطلاق شده و به مالی که در نزد دیگری به امانت سپرده شود، امانت و به شخص مورد اعتماد که امانت به او سپرده می‌‌شود «امین» گویند. اما ابهام، ایراد بنیادین، مبنایی و پیشینی است و جزو الزامات اولیه یک طرح قانونی نحوه نگارش آن است؛ به‌نحوی‌که همه موارد ضروری در آن آشکارا تصریح شده و شفافیت در قانون وجود داشته باشد و هیچ‌کدام از مفاد و تبصره‌‌ها نیاز به تفسیر نداشته باشد. زمانی‌که شورای نگهبان ۱۰۴ابهام در طرح مجلس احصا کرده است؛ یعنی به لحاظ مبنایی این طرح از ویژگی‌‌های ابتدایی و پیشینی برای تبدیل شدن به قانون برخوردار نیست.

در همین زمینه کامبیز نوروزی، حقوقدان، در گفت‌‌وگو با «دنیای‌اقتصاد» گفت: «موضوع ابهامات شورای نگهبان به طرح بانکداری اسلامی مجلس را می‌‌توان از منظر متدولوژی بررسی کرد. وقتی یک مصوبه مجلس۱۷۳ ایراد شرعی، قانون اساسی یا ابهام داشته باشد به معنای آن است که اساسا ساختار این مصوبه دچار نقایص و مشکلات متعدد است که به‌‌طور کلی تمام این ساختار را از نظر کارشناسی از درجه اعتبار ساقط می‌‌کند.

طرح بانکداری اسلامی طرح مفصلی است؛ اما ۱۵۴ ایراد شورای نگهبان نشان‌‌دهنده این است که این طرح اساسا فاقد مشخصات اولیه یک کار قانون‌‌نویسی کارشناسانه است.» او در مورد قابلیت اصلاح این طرح و پس از آن امکان اجرای آن گفت: «این طرح و ایراد آن باید مطالعه شود، اما قاعدتا پاسخ، منفی است. وقتی یک مصوبه با این حجم از ایراد روبه‌‌رو است، به این معناست که بخش بزرگی از بنیان و ساختار آن ایراد دارد و نمی‌‌توان به فکر اصلاح آن بود. پس، بعید است بتوان روی اصلاح آن کار کرد.» او افزود: «یکی از موضوعات اساسی که باید به آن توجه کرد، روش قانون‌نویسی است. در قانون اساسی دو مدخل برای قانون‌‌نویسی پیش‌‌بینی شده است. اول، لوایحی که دولت تنظیم و به مجلس تقدیم می‌‌کند.

گونه دوم، طرح‌‌هایی است که نمایندگان می‌‌توانند بنویسند و به مجلس ارائه کنند. نکته آن است که به قاعده، قانون‌‌نویسی باید بر پایه لوایح دولت انجام شود و طرح‌‌هایی که توسط نمایندگان داده می‌‌شود تا اندازه‌‌ای می‌‌توان گفت جنبه استثنا دارد. اما در دولت بخش بسیار بزرگی از مصوبات مجلس یعنی حدود ۶۰ تا ۷۰ درصد مصوبات، طرح‌‌های نمایندگان است و نه لوایح دولت.» به گفته او، قانون‌‌نویسی کار بسیار پیچیده‌‌ای است که باید مبتنی بر کارشناسی سیستماتیک و تجربه باشد. دولت، دستگاه‌‌های تخصصی و تجربه انباشته‌‌ای از کارها، قوانین مختلف و کیفیت اجرای آنها دارد. این تجربه به‌صورت سیستماتیک در دستگاه‌‌های دولتی انباشته شده است و اصولا تسلط بهتری برای تشخیص نیاز به اصلاح یک قانون و یا تصویب قانون جدید دارد. از طرف دیگر، فرآیند تدوین لوایح در دولت به شکل سیستماتیک فرآیندی دقیق و کارشناسی است. ابتدا در دستگاه تخصصی، متن تهیه، سپس در دستگاه‌‌های تخصصی مختلف توزیع و نظرات جمع‌‌آوری می‌‌شود و در کمیسیون‌‌های تخصصی کارشناسان مستقل یا نهادهای مرتبط دعوت می‌‌شوند. شاید غیر از موارد استثنایی که خیلی فوریت داشته باشد، حدود یک‌سال ونیم تا دو سال زمان می‌‌برد که یک لایحه در هیات دولت تصویب شود و به مجلس برود. این لوایح پشتوانه محکمی دارند که روندی رسمی است.

نوروزی افزود: «اما در طرح‌‌هایی که نمایندگان در مجلس تهیه می‌‌کنند، یک یا چند نماینده متنی را می‌نویسند، چند نماینده دیگر هم آن را امضا می‌‌کنند که در مواردی این امضاها رفاقتی است و در نهایت اسم آن طرح می‌‌شود. به این دلیل از حیث کارشناسی در موارد بسیاری ضعیف است. بانکداری موضوعی پیچیده و تخصصی و مواردی فوق تخصصی است و نمی‌‌توان با این شیوه پیش پا افتاده و به لحاظ کارشناسی ضعیف تنظیم کرد.» او با اشاره به ۱۰۴مورد ابهام در طرح بانکداری اسلامی گفت: «قانون باید طوری نوشته شود که همه متخصصان تا افراد عادی آن را بفهمند. اگرچه در مواردی پیش می‌‌آید که قانونی ابهام دارد و باید تفسیر و روشن شود.» او افزود: «اعضای شورای نگهبان چه فقها چه حقوق‌‌دانان افراد متخصص در فقه یا حقوق هستند؛ درحالی‌که این طرح برای اعضای این شورا مبهم است، یعنی طرح خیلی اشکالات اساسی دارد و از نظر قانون‌‌نویسی خیلی طرح ضعیفی است که متخصصان هم نتوانسته‌‌اند مفهوم آن را دریابند.»

به گفته او، نکته مهم در مفهوم مجلس و نمایندگی آن وجود دارد که در فرهنگ حقوقی ایران درست فهم نشده است. مجلس محل اعمال حاکمیت ملی است. متاسفانه در شیوه قانون‌‌گذاری که در تمام سه دهه در ایران رواج پیدا کرده، بخش مربوط به اعمال حاکمیت ملی تضعیف شده است و نمایندگان در عمل وارد حوزه‌‌ای می‌‌شوند که بیشتر به قوه مجریه مربوط می‌‌شود. بانکداری و مقررات بانکی امری نیست که به سادگی بتوان قوانین آن را تنظیم کرد. این میزان طرح‌‌نویسی خلاف قانون اساسی نیست؛ اما خلاف فلسفه قانون‌‌گذاری و اهداف قانون‌‌گذاری است. این نوع مداخله‌‌ها در عمل موجب نقض [غرض]در قانون‌‌گذاری شده است. به‌گونه‌‌ای‌که مرتب قانون تغییر می‌کند یا نیاز به اصلاحیه دارد. این نوع درک از قانون‌‌گذاری با فلسفه قانون‌‌گذاری و اهداف قانون‌‌گذاری سازگار نیست.

ایرادات مجمع تشخیص به شورای فقهی

مجمع تشخیص نیز که وظیفه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌‌های کلی نظام را دارد، طرح بانکداری اسلامی را از حیث انطباق با سیاست‌‌های کلی نظام بررسی کرده و از این طرح ۱۹ایراد گرفته است و این ایرادات را به شورای نگهبان داده است. با توجه به ایرادات شورای نگهبان و مجمع تشخیص از طرح بانکداری اسلامی به نظر می‌‌رسد سرنوشت این طرح در هاله‌‌ای از ابهام فرو می‌‌رود و بعید است که با این حجم از ایرادات شاهد خروجی از این طرح باشیم. به نوعی می‌‌توانیم بگوییم با ایراداتی که این دو نهاد گرفته‌‌اند، نظر انتقادی اقتصاددانان به‌نوعی تامین می‌‌شود. شورای فقهی و هیات عالی دو رکن اساسی طرح بانکداری اسلامی محسوب می‌‌شوند. مجمع تشخیص مصلحت نظام پیش‌بینی شورای فقهی به‌عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی را مغایر با اجزای ۱، ۲، ۳ و ۶ بند ۹ سیاست‌‌های کلی نظام دانسته است. همچنین مجمع تشخیص مصلحت نظام برخی اختیارات ارائه‌شده به هیات عالی از جمله تعیین نرخ بازار را محدود کرده است. باتوجه به گستره ایراداتی که دو نهاد شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام از طرح بانکداری اسلامی گرفته‌اند، حیات و بقای دو رکن شورای فقهی و هیات عالی زیر سوال رفته است و این دو رکن در عمل موضوعیت خود را ازدست داده‌اند.