نگاهی به قانون جدید بانک مرکزی

به‌نظر می‌رسد «طرح قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» به آخرین مراحل تصویب خود رسیده است و به زودی به رئیس‌جمهور برای اجرا ابلاغ خواهد شد. 

با این پیش زمینه، مناسب خواهد بود تا نیم‌نگاهی به برخی تغییرات به‌وجودآمده در قانون جدید بانک مرکزی در مقام مقایسه با قسمت‌های اول و دوم قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال۱۳۵۱ به‌عنوان مبنای قانونی فعلی تاسیس و نحوه اداره بانک مرکزی داشته باشیم تا بتوانیم ارزیابی منصفانه‌ای نسبت به دستاوردهای این قانون انجام دهیم.

۱- شروع قانون پولی و بانکی کشور بر اساس توصیف واحد پولی کشور و نظام پشتوانه طلا برای آن است. نظام پشتوانه طلا برای انتشار اسکناس و مسکوک بیش از پنج دهه است که در نظامات بانک‌های مرکزی سایر کشورهای دنیا منسوخ شده و ردپایی از آن نیز در قوانین بانک‌های مرکزی نمی‌توان جست.

مبنای نظام پشتوانه طلا توافق‌نامه برتون وودز بود که عملا طی سال‌های ۱۹۷۲–۱۹۷۱ منسوخ شد. هرچند تاخیر ۵دهه‌ای برای انجام اصلاحات قانونی مورد نیاز، قابل توجیه نیست؛ ولی اصلاح آن را باید به فال نیک گرفت و دستاورد قانونی رو به جلو محسوب کرد.

۲- ماده۳ قانون پولی و بانکی کشور، امتیاز انتشار پول رایج را در انحصار دولت می‌داند؛ درحالی‌که بند ب ماده۵۸ قانون بانک مرکزی، امتیاز انتشار پول رایج کشور را منحصرا در اختیار بانک مرکزی قرار داده است.

اختیارات وسیع وزیر امور اقتصادی و دارایی در قانون پولی و بانکی کشور درخصوص مقررات ناظر بر نشر اسکناس و ضرب مسکوک نیز کاملا حذف شده و صرفا به امضای وزیر امور اقتصادی و دارایی در کنار امضای رئیس کل بانک مرکزی روی اسکناس‌های منتشرشده منحصر شده است.

۳- بند ه ماده۱۰ قانون پولی و بانکی کشور، سرمایه بانک مرکزی را کاملا متعلق به دولت می‌داند و تغییرات آن را نیز منوط به تصویب هیات وزیران کرده است.

انگاره دولتی بودن بانک مرکزی در قانون پولی و بانکی کشور در فصل دهم قانون جدید بانک مرکزی مورد چالش قرار گرفته و حذف شده و دخالت دولت در صورت‌های مالی بانک مرکزی نیز به حداقل خود رسیده است که دستاورد بزرگی محسوب می‌شود.

۴- اما اصلی‌ترین و قدرتمندترین بخش تغییرات به‌عمل‌آمده را باید در ساختار بانک مرکزی جست. قانون پولی و بانکی کشور، تقریبا همه اختیارات سیاستگذاری و نظارت بانک مرکزی را به شورای پول و اعتبار واگذار کرده است (مواد ۱۴، ۱۸ و…) .

ترکیب اعضای شورای پول و اعتبار از سال۱۳۵۱ تاکنون به‌گونه‌ای بوده که دولت در آن دست برتر را داشته است و الباقی اعضای شورا نیز ذی‌نفعان سیاست‌های پولی و اعتباری بوده‌اند که متاسفانه در ترکیب این شورا حق رای داشته‌اند.

ترکیب اعضای شورای پول و اعتبار به وضوح نمایانگر عدم تناسب مابین اختیارات و مسوولیت‌های بانک مرکزی است. شورایی که به‌رغم داشتن بالاترین اختیارات قانونی، هیچ‌گاه بابت اصلی‌ترین هدف خود یعنی حفظ ثبات قیمت‌ها پاسخگو نبود و در مقابل، بانک مرکزی قرار داشت که بدون اختیار قانونی باید مسوولیت تحقق این هدف خطیر را برعهده می‌گرفت.

خوشبختانه در این بخش، تحول عمده و مثبتی صورت پذیرفته است. به جای شورای پول و اعتبار، هیات عالی جایگزین آن شده است و ترکیب اعضای هیات عالی به‌گونه‌ای است که بانک مرکزی در آن واجد اکثریت مطلق آرا است. به عبارت دیگر از ۱۰صاحب حق رای در هیات عالی بانک مرکزی، هفت رای متعلق به کارکنان بانک مرکزی است.

۵- حضور چهار صاحب‌نظر مستقل صاحب رای در ترکیب ۱۰نفره هیات عالی به غنای تصمیمات کارشناسی هیات عالی خواهد افزود. به عبارتی دیگر، هیات عالی دارای اقلیت قدرتمندی است که به‌دلیل غیر اجرایی بودن می‌توانند به راحتی سیاست‌های اعضای اجرایی هیات عالی و همچنین هیات عامل بانک مرکزی را به نقد و چالش بکشند.

بدیهی است که کمیته‌های حاکمیت شرکتی بانک مرکزی و واحدهای حاکمیت شرکتی نظیر حسابرسی داخلی، ریسک و تطبیق نیز به این مجموعه اعضای غیراجرایی بانک مرکزی یاری خواهند رساند.

۶- بند ب و ت ماده ۵۲ قانون جدید بانک مرکزی، اختیارات ویژه و منحصر به فردی در اختیار بانک مرکزی قرار داده است تا به اتکای آن بتواند نکته نظرات مستقل خود را درخصوص تاثیرات تورمی لوایح تقدیمی دولت یا طرح‌ها و پیشنهادهای نمایندگان مجلس نقد و نتیجه را به مجلس شورای اسلامی ارسال کند. نگارنده این یادداشت، چنین اختیار ویژه‌ای را فقط در برخی کشورهای پیشرفته و بانک‌های مرکزی مدرن نظیر بانک مرکزی سوئیس ملاحظه کرده است.

۷- درحالی‌که در قوانین بانک‌های مرکزی سایر کشورها، نهاد یا نهادهای تصمیم‌ساز بالاترین رکن بانک مرکزی تعریف و تبیین شده‌اند، قانون پولی و بانکی کشور فاقد تعریف چنین قواعدی است؛ درحالی‌که در قانون جدید بانک مرکزی، هیات عالی بانک مرکزی دارای دو شورای تخصصی است که تصمیم‌سازی هیات عالی درخصوص سیاست‌های پولی و نظارت بانکی را تنظیم و تسهیل می‌کنند.

۸- قواعد جدید ناظر بر شفافیت و پاسخ‌گویی در قانون پولی و بانکی کشور کاملا مغفول مانده است؛ درحالی‌که امروزه، قوانین بانک‌های مرکزی آنها را مکلف به رعایت این اصول می‌کند. خوشبختانه قانون جدید بانک مرکزی در مواد ۱۰، ۱۱، ۵۳ و ۵۴، احکام قانونی مورد نیاز برای تحقق این تکالیف بانک مرکزی را احصا کرده است.

۹- هیات نظارت اندوخته اسکناس، یادگاری از قانون اساسنامه بانک ملی ایران در ۸۰سال پیش و متعلق به زمانی بوده که بخش اعظم نقدینگی کشور را اسکناس‌های منتشرشده توسط بانک ملی ایران تشکیل می‌داد.

هیات مذکور کماکان به فعالیت خود در قالب یک رکن بانک مرکزی مطابق با ماده۲۱ قانون پولی و بانکی کشور ادامه می‌داد؛ درحالی‌که شأن ایجاد آن به کلی از میان رفته و سهم اسکناس‌های منتشرشده به زیر ۲درصد از نقدینگی کاهش یافته است. خوشبختانه در قانون جدید بانک مرکزی، این رکن نیز از ارکان بانک مرکزی حذف شده است.

۱۰- موضوع رعایت تعارض منافع در انتخاب و تصدی اعضای ارکان بانک مرکزی نیز از دستاوردهای فصل دوازدهم قانون جدید بانک مرکزی است. موضوعی که در قانون پولی و بانکی کشور به آن اشاره دقیق و کاملی نشده است.

۱۱- ماده ۶۶ قانون جدید بانک مرکزی نیز حاوی نکته ظریف و بااهمیتی است؛ چراکه عملا مسیر نسخ ضمنی مفاد این قانون در قوانین بعدی را مسدود می‌کند.

۱۲- افزایش اختیارات نظارتی بانک مرکزی و تغییر ترکیب هیات انتظامی بانک‌ها موضوع قسمت سوم قانون پولی و بانکی کشور و ماده ۴۴ آن نیز از جمله تغییرات بسیار مهم قانون جدید بانک مرکزی است که باید در یادداشتی مجزا به آن پرداخت.